1. Новый подход к продлению срока эксплуатации технических устройств, зданий и сооружений в законе о промышленной безопасности ОПО
Проект по внесению изменений в Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусматривает уточнение порядка эксплуатации зданий и сооружений (ЗиС) и технических устройств (ТУ) на опасных производственных объектах (ОПО).
Основные изменения в законе № 116-ФЗ касаются установления нового вида деятельности в области промышленной безопасности, описание которой дополняет документ рядом нормативных определений: «техническое диагностирование технических устройств, применяемых на ОПО», «обследование технического состояния зданий и сооружений на ОПО», «специалист по техническому диагностированию» и «специалист по обследованию технического состояния зданий и сооружений».
Обязанности организаций, эксплуатирующих ОПО, будут значительно расширены за счет необходимости проведения обследования технического состояния зданий и сооружений (ЗиС), технического диагностирования технических устройств на опасных объектах, а также производственных испытаний, освидетельствования указанных ТУ с учетом требований проектной документации и федеральных норм и правил (ФНП) в установленных случаях и в сроки.
На переходный период (до вступления в силу обновленного Федерального закона) для проведения работ по техническому диагностированию предполагается привлечение независимых «экспертов в области промышленной безопасности», аттестованных в установленном порядке с правом проведения экспертизы промышленной безопасности технических устройств (без дополнительного подтверждения их квалификации).
После истечения срока, установленного проектной документацией (а также заключением экспертизы промышленной безопасности, зарегистрированной в реестре ПБ Ростехнадзора) эксплуатация зданий и сооружений на ОПО, а также технических устройств, предназначенных для осуществления технологических процессов, не допускается вплоть до принятия решения о возможности их дальнейшей эксплуатации.
Согласно предполагающихся изменений в 116-ФЗ, соответствующее решение о продлении срока безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений, должно быть принято руководителем эксплуатирующей ОПО организации в письменной форме или в формате подписанного электронного документа на основе отчетов по результатам технического диагностирования ТУ или обследования технического состояния ЗиС. Копия указанного решения в течение 14 дней с момента его принятия с приложением заключения технического диагностирования предоставляется в Ростехнадзор.
Статья 8 обновленного закона подчеркивает обязанность организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, «осуществлять или прекращать эксплуатацию технических устройств …на основании результатов технического освидетельствования,… производственного контроля, а также …по результатам их технического диагностирования, а зданий, сооружений на опасных производственных объектах - …по результатам обследования их технического состояния с учетом требований промышленной безопасности, проектной или технической документации».
До появления новой реакции ФЗ единственной формой подтверждения соответствия требованиям промышленной безопасности при эксплуатации зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на ОПО, была официальная экспертиза промышленной безопасности (ЭПБ), решающая (в соответствии с требованиями Федеральных норм и правил (ФНП) «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утвержденные приказом Ростехнадзора № 420 от 20.10. 2020 г.) целый комплекс взаимосвязанных задач:
- анализ проектной и исполнительной документации на техническое устройство, документации на строительство, реконструкцию здания (сооружения), связанной с эксплуатацией ТУ, акты расследования аварий и инцидентов, документации об изменениях конструкций зданий (сооружений), протоколов диагностических измерений, анализов и испытаний, сведений об отказах, авариях, длительности простоев, проведенных ремонтных работах;
- натурное обследование зданий и сооружений (определение соответствия строительных конструкций зданий и сооружений проектной документации и требованиям нормативных документов, выявление дефектов и повреждений, определение пространственного положения строительных конструкций и проч.);
- неразрушающий и/или разрушающий контроль ЗиС, ТУ;
- расчет остаточного ресурса ТУ, оценка остаточной несущей способности и пригодности зданий и сооружений к дальнейшей эксплуатации.
В комплекс задач ЭПБ входит в том числе и техническое диагностирование ТУ, которое проводится для оценки их фактического состояния в определенных ФНП случаях:
- по истечении срока службы или при превышении количества циклов нагрузки ТУ, установленных его производителем;
- при отсутствии в технической документации данных о сроке службы ТУ, если фактический срок его службы превышает 20 лет;
- после проведения восстановительного ремонта после аварии или инцидента на опасном производственном объекте, в результате которых было повреждено такое техническое устройство;
- при обнаружении экспертами дефектов, вызывающих сомнение в прочности конструкции.
Ответственность за достоверность и полноту проведения экспертизы промышленной безопасности (ЭПБ), по закону несут руководитель экспертной организации и эксперт, аттестованные в Ростехнадзоре, основном органе государственного регулирования промышленной безопасности. Заключение каждой проведенной экспертизы подлежит внесению в специальный Реестр Ростехнадзора.
Организациям, обладающим лицензией на проведение экспертизы промышленной безопасности, в соответствии с антимонопольным законодательством РФ, запрещено проводить данную экспертизу в отношении опасного производственного объекта, принадлежащего указанной организации или входящим в нее лицам на праве собственности или ином законном основании.
2. Замена экспертизы промышленной безопасности технических устройств ОПО на техническое диагностирование
В новой редакции закона предлагается фактически заменить целостный комплекс мероприятий, проводимых в рамках экспертизы промышленной безопасности, на техническое диагностирование, которое является всего лишь одной из составляющих ЭПБ, «ограниченное» одной единственной задачей - оценкой технического состояния объекта (принимая во внимание новую редакцию текста ФЗ №116-ФЗ без учета формулировок обсуждаемого, но не утвержденного Ростехнадзором проекта ФНП «Правила проведения технического диагностирования технических устройств на опасных производственных объектах»).
ЭПБ остается по-прежнему обязательным для проведения в ограниченном числе вариантов: при оформлении документации на техническое перевооружение, консервацию, ликвидацию ОПО, а также при разработке обоснования безопасности (заключение проходит обязательную регистрацию в Ростехнадзоре). В то же время в ст.7 Федерального закона N 116-ФЗ подчеркивается обязательность соответствия требований к техническим устройствам, применяемым на ОПО, законодательству Российской Федерации о техническом регулировании: «Если техническим регламентом не установлена иная форма оценки соответствия технического устройства, применяемого на опасном производственном объекте, обязательным требованиям к такому техническому устройству, оно подлежит экспертизе промышленной безопасности».
Отказ в общих случаях от обязательного проведения экспертизы как необходимого звена в обеспечении механизма промбезопасности вызвало на этапе общественного обсуждения изменений в законе неоднозначную реакцию экспертного сообщества. Высказывались опасения, что предполагаемая цель законопроекта - снижение расходов эксплуатирующих организаций на обязательное проведение экспертизы наряду с переносом персональной ответственности за состояние ПБ на руководителей опасных производств может обернуться повышением аварийности на ОПО.
Можно предположить наличие (взращивание) собственных специалистов по техническому диагностированию в штате эксплуатирующих организаций или их аффилированных структур, что не может не вызывать сомнений у инспекторов Ростехнадзора в объективности и беспристрастности выводов технического диагностирования.
Возникает возможность принятия финансово зависимых, «удобных» для владельцев ОПО (или просто нарушающих принцип обеспечения объективности и достоверности) решений о продлении сроков эксплуатации изношенных, но необходимых в производственных цепочках объектов. Согласно данным Генеральной прокуратуры, изношенность технических устройств и оборудования на ОПО и их эксплуатация за пределами срока службы являются одними из наиболее распространенных причин аварий и инцидентов.
По мнению ряда экспертов, сложившая практика привлечения профессиональных экспертных организаций для продления срока службы ТУ, ЗиС в большей степени отвечает главной цели закона о промышленной безопасности – предупреждению чрезвычайных ситуаций на ОПО, как в части их предотвращения и снижения рисков их возникновения, так и в плане уменьшения потерь и ущерба от них.
3. Как обеспечить достоверность информации о состоянии технических устройств и выйти на уровень контроля промышленной безопасности ОПО
Согласно дополнению, внесенному в п.23 федеральных норм и правил (ФНП) в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утвержденные приказом Ростехнадзора от 20 октября 2020 г. № 420: «При оценке фактического состояния технических устройств, зданий и сооружений на опасных производственных объектах допускается использование информации автоматизированных систем мониторинга их технического состояния».
Может ли при этом информация, полученная от систем автоматизированного мониторинга опасных производственных объектов, служить основанием для принятия решения о безопасности технических устройств в результате проведения технического диагностирования или в результате обследования технического состояния зданий и сооружений? По мнению ряда экспертов в сфере промышленной безопасности, ответ на этот вопрос зависит от того, насколько достоверна, объективна и полна та информация, которая получается с ТУ, ЗиС контролируемого объекта. Определенно, сомнения в достоверности этих данных присутствуют в экспертном сообществе.
Несмотря на то, что автоматизированный мониторинг (впервые!) попал в состав федеральных норм и правил (ФНП) промышленной безопасности, в «технических заданиях на внедрение» ему отводится в диагностировании объектов ОПО более чем скромна роль:
- предварительное (запланированное при проектировании, реализованное при строительстве или перевооружении объекта) оснащение ТУ, ЗиС ОПО средствами автоматического измерения и контроля (датчиками), количество и порядок размещения которых указаны в проектной документации (или документации на перевооружение);
- периодическая (с заданной частотой) оценка технического состояния ТУ, ЗиС ОПО в соответствии с требованиями организации-изготовителя или с результатами последней проведенной экспертизы промышленной безопасности;
- вывод получаемых с объектов динамических показаний на мониторы в помещении управления (операторной) с возможностью их документирования.
В таком упрощенном (выхолощенном) варианте «автоматизированный мониторинг», конечно, не может выступать ни в качестве источника достоверных данных, достаточных для понимания действительного состояния контролируемых объектов ОПО, ни тем более основания для принятия объективного решения о продолжении их безопасной эксплуатации.
Для того, чтобы автоматизированный мониторинг мог проявить себя как высокоточный способ дистанционного контроля (а заодно, отметим, и государственного надзора), предполагающий сбор и анализ большого числа данных, характеризующих состояние контролируемых объектов ОПО, позволяющих делать достаточно точные прогнозы развития этого состояния, должны быть предварительно выявлены и описаны ключевые (значимые для безопасной эксплуатации объекта) параметры исследования, порядок, алгоритмы технического диагностирования для каждого технического устройства и обследования состояния каждого здания (сооружения), эксплуатируемых на ОПО.
В рамках проведения технического диагностирования необходимо заранее определить индивидуально для конкретного технического устройства и каждого здания (сооружения) набор требований и состав методов мониторинга на основе детального понимания их технологических особенностей и эксплуатационной истории. На базе предварительно проведенной идентификации угроз и рисков с применением методологии их анализа создается матрица рисков, характеризующая частотность и тяжесть последствий наступления того или иного события в процессе эксплуатации каждого ТУ, ЗиС на данном опасном производственном объекте.
Именно эта предварительная аналитическая работа, выполняемая проектировщиками системы мониторинга, способна превратить мониторинг как индикатор постфактум реагирования на произошедшие отказы технических устройств, деформации конструкций зданий, случившиеся аварии - в инструмент получения точных и достоверных данных о накоплении изменений критически важных параметров, а вследствие проведенного анализа этих данных – в инструмент прогнозирования и предупреждения этих отказов, деформаций, аварий.
При организации процесса мониторинга ТУ, ЗиС на ОПО осуществляется система наблюдений за источниками опасностей:
- контроль технического состояния здания, сооружения (предельные деформации основания, напряженно-деформированное состояние несущих конструкций, критическая осадка и крен фундамента сооружения, уровень раскрытия трещин);
- мониторинг состояния и условий работы технических устройств (в том числе небезопасные действия персонала в части эксплуатации, отсутствие (неисполнение, незнание) технических регламентов, отсутствие проектной и/или технической документации).
Организация дистанционного мониторинга в целостном понимании дает возможность организациям, эксплуатирующим ТУ и ЗиС на опасных производственных объектах:
- вписать оценку состояния технических устройств, обследование технического состояния зданий и сооружений в единую систему непрерывного удаленного производственного контроля, который позволит
- прогнозировать и предупреждать аварии и инциденты, остановки производственного процесса вследствие отказов и выхода из строя технических устройств;
- сохранять эксплуатационный ресурс ТУ контролируемых объектов, своевременно проводя необходимые испытания и технические освидетельствования, восстановительный ремонт ТУ, а также реконструкцию зданий (сооружений) на ОПО;
- перейти от плановых и внеплановых (контрольных) проверок надзорных органов с выполнением множества избыточных нормативных предписаний к дистанционному (риск-ориентированному) надзорному контролю - это возможно при внедрении систем удаленного мониторинга и контроля промышленной безопасности в целом ряде случаев (например, при внедрении МФСБ на ОПО угольной промышленности).
Уже сегодня для многих руководителей предприятий, эксплуатирующих ОПО, очевидно, что высокий уровень точности и достоверности измерений можно получить только с помощью методов и цифровых средств дистанционного автоматизированного мониторинга, позволяющего делать вывод о текущем состоянии ТУ, ЗиС опасного объекта, целесообразности их дальнейшей эксплуатации или наоборот, о значительной или полной выработке ресурса, сигнализирующей о необходимости вывода этих устройств и сооружений из эксплуатации.